罗楚亮，中国人民大学劳动人事学院教授、共同富裕研究院研究员
习近平总书记指出，要“落实就业优先战略和积极的就业政策”。就业政策是经济发展政策的一部分，同时也为全面深化改革提供投入要素来源，并影响着经济发展的最终需求结构。就业形势与就业政策总体上依赖于经济发展环境、条件和战略路径选择，也取决于劳动力存量与结构的禀赋特征。在我国经济发展和转型过程中，就业问题尤为重要。一方面，就业构成推动经济增长的要素源泉，劳动力供给不足也可能成为经济增长潜在水平的制约因素；另一方面，作为发展中国家，就业总量增长及其结构转换是我国城市化、工业化的推动力量和重要载体，城乡二元结构转换、产业结构转型升级都依托于并表现为劳动力就业结构的变化。当前，就业是广大人民群众分享经济增长成果的重要途径，稳定和扩大就业已成为促进经济增长、推动结构转型、增强共享包容的关键。
扩大就业容量是新发展阶段就业优先政策的核心要义
改革开放之初，相对于其他发达国家而言，我国相对落后的社会经济发展初始条件、劳动力相对充裕的要素禀赋特征，使得我国采取了出口导向的发展战略，以劳动密集型产业、加工贸易等方式融入国际分工体系和国际经济秩序。在一定时期中，这一战略促进了我国经济增长和就业增长，迅速地改变了我国社会经济相对落后的基本面貌。此时的就业政策主要表现为“增长优先的就业拉动”，即通过经济增长来推动就业增长，与此同时，就业增长也为经济增长提供了充足的劳动力投入。总体上，就业增长与经济增长之间形成了一种相互促进的良性循环。
在经济转型和结构调整中，我国劳动力供大于求的基本格局导致严峻的失业压力长期存在。“十二五”规划首次提出就业优先战略，2019年政府工作报告首次将就业优先政策置于宏观政策层面。这一时期的就业政策可以理解为“应对失业压力的就业优先”，旨在降低失业率水平，从而避免对社会稳定发展、低收入人群的福祉改善造成不利冲击。就业优先战略在我国面临较为严峻的失业压力的背景下，实现了城镇失业率平稳地维持在较低的水平，农村劳动力持续向城镇地区转移。
近年来新的国际形势和国内社会经济发展特征对就业优先政策的重要性和具体措施提出了新的要求。当前世界正处于百年未有之大变局，我国社会经济发展面临着大的不确定性。以贸易摩擦为表征的外部发展环境改变，以及我国经济发展进入新阶段，就业形势也发生了新的变化。习近平总书记指出，“要在推动高质量发展中强化就业优先导向，提高经济增长的就业带动力。”在经济发展新格局下，就业政策不仅要稳定就业、降低失业，而且要“扩大就业容量、提升就业质量”。“十四五”规划强调指出要“强化就业优先政策”，这正是“扩大就业容量的就业优先”，是“应对失业压力的就业优先战略”的升级版。
完善就业优先政策体系 深化劳动力市场改革
习近平总书记指出，“要增强风险意识，研判未来我国人口老龄化、人均预期寿命提升、受教育年限增加、劳动力结构变化等发展趋势，提高工作预见性和主动性。”随着我国经济发展进入新阶段，劳动力市场正面临着供给侧和需求侧的双重冲击，这将导致就业政策重点需要从防范失业转向促进就业与防范失业并重。在增长与就业的关系上，也面临着从“稳增长保就业”向“稳就业保增长”的转变。在促进就业和防范失业并重的政策思路下，需要完善以扩大就业容量为目标取向的就业优先政策体系，着力于供给方、需求方和市场匹配三个环节，具体而言，以高质量就业强化劳动参与激励、应对结构转型强化就业岗位创造、以完善人力资源公共服务强化市场匹配效率。
从供给方来看，重点在于提升劳动参与率。要求以有效劳动参与为核心，以就业质量提升强化劳动供给激励，并改善教育结构和职业技能提升劳动者就业能力，形成有效劳动供给，从而提升劳动参与的积极性和就业质量，并促进重点人群的就业参与，包括大学生、流动人口、贫困人口、女性和老年人就业参与。
从需求方来看，关键在于以岗位创造扩大就业容量。一要明确以高质量发展推动共同富裕取得实质性进展的发展思路，明确分配政策应当促进经济平稳发展的政策取向，明确以增强经济增长的包容性以缩小收入差距的政策取向，稳定企业家的投资信心和预期。二要将企业减税降费政策与宏观经济运行的周期性特征相结合，在经济下行压力较大的情形下，通过税费减免降低企业运营成本、保经济主体。三要围绕提高居民生活质量，形成新的投资生长点。四要从保就业和提高就业质量的角度，对人工智能等新技术运用保持“趋利避害”。引导人工智能等新技术替代高风险、工作条件恶劣的生产岗位，提高就业质量；充分利用平台型就业等新型就业形态的就业促进作用。五要进一步推动户籍制度改革，推动“人的城镇化”，放松对小规模生产经营活动的管制，增强城市对劳动力的吸纳能力和经济的发展活力。
从市场匹配看，提升劳动力市场就业匹配效率，能够有效缓解劳动力市场的结构性矛盾。应积极推动人力资源服务业发展，加强信息流动，降低空缺岗位和求职者之间的信息不对称。将人力资源公共服务业当作一种公共服务来提供，完善公共就业服务体系建设，构建人力资源和空缺岗位信息大数据库，搭建“互联网+”就业创新信息发布平台，有效推送创业就业服务信息，增强人力资源服务对于就业创业以及人力资源的优化配置作用。规范人力资源服务机构的发展，促进人力资源服务机构的市场竞争与效率改进。
【本文系国家社科基金重大项目“强化就业优先政策、稳定和扩大就业研究”(批准号：21ZDA098)的阶段性成果】